2005年第10期(总第10期)(11月20日)

发挥商业保险优势，探索建立“多支柱的农村社会保障体系”

 

《中国农村人身保险市场研究》课题组

 

一、对农村社会保障体系的状况基本判断

中国农村社会保障体系应该是指以包括失地农民、流动农民工等新的社会群体在内的广大农村居民的基本生活、养老、医疗、生育、失去土地、意外事故等保障需求在内的保障体系。

1.社会保障的三个层面

社会保障体系按照各项保障机制的保障程度以及覆盖的范围可以分为三个层面。

第一层面是政府提供的最低层次的保障，包括社会保险和社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务等方面，它的资金主要来源于税收和强制性缴费方式，并将其按照一定的标准向符合条件的保障对象发放。这属于社会产品的再分配，主要体现社会公平，但同时社会承受能力较低，保障对象收入替代率也较低，属于基础型社会保障。

第二层面的保障，就是在第一层面的基础上较高层次的保障。由保障对象所在企业和个人共同出资，采用团体福利计划的形式，由商业人身保险和社会保险机构等采取自愿和市场化运作模式，辅之以政府税收等优惠措施，实现保障水平和出资规模的相对应，以提高整个社会的保障程度和范围，促进社会的稳定和减轻政府负担。它兼顾效率和公平，属于成长型的社会保障。

第三层面的保障，是在前两个层面的基础上，满足社会比较富裕的人们对更为舒适生活的高层次社会需要，因此是属于高端的社会保障。这部分保障资金的来源于个人出资购买商业人身保险公司的相应的保障产品和储蓄来满足，属于享受型的社会保障。

2.社会保障的三个支柱

在国际社会保障研究中，世界银行和国际劳工组织，曾经富有创造性地将商业保险提升为社会保障体系的第三大支柱，即世界银行在1994年所建议的三大支柱体系：

第一支柱是强制性公共支柱，这个社会保障支柱是政府主导，一般是作为一项制度强制实行，其典型代表为社会保险。

第二支柱是强制性私营支柱，这个支柱是政府指导，企业强制性实行，投保对象主要是企业，个人受益，一般典型代表是企业年金。

第三支柱是自愿性投保支柱，这个支柱是商业人身保险主导，个人或企业自愿购买，典型的代表是商业人身保险或个人年金。

国际经验表明，多支柱的社会保障体系，因为能够结合“市场之手”和“政府之手”，兼顾公平与效率，成为国际上的主流。因为这一方案更具灵活性，能更好地解决不同养老金体制面对的不同风险。而且，多重支柱的方案能较好解决资金来源、基金运用和效率问题。世界银行一再强调的第三支柱中，商业保险中的商业人身保险承担着非常重要的保障作用（其实，国际劳工组织也积极推广这第三支柱）。从这里我们可以看出，如果把第一支柱视为政府之手、把第二支柱视为半政府半市场之手的话，那么，第三支柱则为市场之手。政府之手的失灵，正可以通过市场之手来弥补。

3.农村社会保障体系的状况基本判断

中国农村社会保障体系应该是指以包括失地农民、流动农民工等新的社会群体在内的广大农村居民的基本生活、养老、医疗、生育、失去土地、意外事故等保障需求在内的保障体系。

调研资料和事实显示说明，目前广大农村的状况是，①第一、第二层面保障在广大农村的严重不足和缺失；②受制于经济发展水平，短期内政府没有财力建立惠及全体农民的社会保障体系（例如，资料显示日本1971年建立农民社会养老保险制度时，农民人均收入达到7734.4美元；美国1990年建立农民社会养老保险制度时，农民人均收入为21696.2美元；其他如加拿大、韩国把养老保险扩展到农村也用较长的时间。整体状况是国家工业化相当发达，经过了工业反哺农业的阶段后，才陆续建立社会农民养老保险制度）；③第三层面的商业（人身）保险在农村广泛存在，并且已经发展到一定程度。从三大支柱角度看，在中国广大农村强制性第一公共支柱和强制性第二私营支柱，基本是不存在的。但是，中国经济发展的实际和保险发展的现实却告诉我们，以商业（人身）保险为代表的第三支柱，不但存在，而且颇具规模和优势。

因此，关于构建中国农村社会保障体系面临的最大“国情”实际就是：第一、第二“层面”保障不足和缺失，没有政府主导和引导的两大“支柱”，政府短期不可能建立惠及全体农民的社会保障体系，同时，第三“层面”的保障或“第三支柱”在农村广泛存在。在这种基本情况下，积极研究适合农村商业人身保险市场的发展道路，不断探索商业人身保险业进行体制、产品、管理和服务创新，将农村商业人身保险市场的发展作为全面建设小康社会、构建和谐社会的一个战略突破口，是中国保险业面临的重大而紧迫的问题。

二、商业人身保险与社会保险优势比较

社会保险是国家通过立法的形式，由社会集中建立基金，以使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等丧失劳动能力的情况下能够获得国家和社会补偿和帮助的一种社会保障制度，主要包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五大险种，是政府主办的提供最基本的保障保险，具有法定性、保障性、互济性、福利性、社会性。社会保险不以盈利为目的，是国家强制性地要使劳动者为自己的将来作一定的准备，以维持基本的生活保障，其基金形成有政府和集体补贴参与。

社会保险和商业人身保险都是社会保障体系的重要组成部分。一般认为，社会保险与商业人身保险具有同一的经济保障作用，但从长远看，它们之间的合作、相互补充和共同发展是有一定界限的。即商业人身保险的发展以社会保险只能保障人们的最基本的生活水平为条件。社会保险的保障水平不可能也不允许越过满足人们基本生活需要的界限。同样，社会保险的发展也只能以商业人身保险仅仅保障那些具有投保资格的人们为条件。倘若社会保险的保障水平超出人们最基本生活需要的界限，或者商业人身保险没有投保条件的限制，那么，只要任何一方越位，都会给对方造成压力，乃至影响和牵制对方的发展。实际上，在中国农村由于社会保险与商业人身保险各具优势与局限，两者间的合作、相互补充和共同发展的界限和内涵在不断被突破和发展，这种突破和发展对发挥商业保险优势，探索建立具有中国特色的“多支柱的农村社会保障体系”至关重要。

1.社会保险的优势与局限

社会保险的优势主要体现在：（1）公平性。社会保险是国家给劳动者的一种保障，具有“广覆盖、低保障”的特点，不以盈利为目的，主要体现社会公平性。（2）法定强制性。社会保险是国家根据宪法所制定的基本社会政策，具有强制性，易于推行。（3）社会性。基金的筹集一般有国家、集体、个人三方构成，具有保障、互济、福利特点，人们一般更愿意参加。社会保险的劣势主要是：（1）政府主导，往往成本较高，缺乏效率。（2）受财政约束和经济社会条件的变化，基金往往形成亏空，保障水平太低。（3）缺乏有效监督和专业人员及技术，基金被占用和增值问题经常存在。（4）在中国由于部门利益往往还导致社会保险机制存在严重问题。（5）对于广大农村以及农民面临的新风险，实践证明，单独以社会保险为主导，无法建立适应农村风险特点的社会保障体系。

2.商业人身保险的优势

结合农村的现实，相对社会保险，（商业）人身保险在长期激烈的竞争环境中形成了以下优势：

第一，保险服务优势。人身保险业由一批熟悉保险市场特点、农管理、会展业的人才队伍，同时，服务网点遍布农村乡镇。所以，可以提供从投保、理赔、资金管理等一系列高效率、专业化服务。乡镇保险营销部增长速度更快，2004年达到18940个，按乡镇总数34546个计算，乡镇保险营销服务部的覆盖率已经达到70%。

第二，保险网络优势。经过长期发展，人身保险业从营销网络、服务网络到信息网络都深入到广大农村地区。保险公司在农村设立分支机构和营销服务部的人身保险公司越来越多，乡镇保险从业人员迅速增加，不少乡镇机构改革精简人员、教师、专业户等能人加入保险展业队伍。

第三，精算优势。我国保险精算人才比较缺乏，从事精算业务时间最长、储备精算人才最多的是人身保险业。专业的精算技术对于开发适合农村的人身保险产品是非常必要的。

第四，风险管理优势。人身保险业在长期的竞争中，注重从产品开发、成本控制、理赔和服务等方面采用多种科学方法进行风险管理，积累了大量的经验。在风险管理意识、经验、手段等方面具有优势。

第五，资产运营优势。充分利用不同的金融产品，使公司保险资产增值是保险公司追求其自身价值最大化的一个必然选择。因此，在长期的经营活动中，人身保险公司在资产运营方面形成了各具特色的优势。

三、多支柱的农村社会保障体系

根据中国农村经济社会发展的实际（政府财力有限、人口多、发展极不平衡等）、农村社会保障体系的状况，以及商业保险优势，我们认为发展农村社会保障体系应该选择具有中国特色“多支柱模式”。

具有中国特色“多支柱的农村社会保障体系”要点是，第一，充分发挥商业人身保险在农村的“第三层面”和“第三支柱”作用，发挥商业人身保险所具有的精算、产品、网络服务、风险管理以及资产运营和管理优势；第二，不断创新商业人身保险和社会保险在构建农村社会保障体系中的结合之路；第三，开发适合农村的商业人身保险保险产品，在第一、第二“层面”保障和前两大“支柱”不足与缺失的状态下为广大农民提供必要的保障，体现保险的社会管理功能；第四，发展农村商业人身保险启蒙农民的保险意识，改变农村“脆弱”的信用环境；第五，为富裕起来的农民提供高层次的保障。一句话，建立具有中国特色的“多支柱的农村社会保障体系”，必须走社会保险与（商业）商业人身保险结合，充分利用商业人身保险优势的道路，这是中国的国情所决定的。

建立有中国特色的“多支柱”农村社会保障体系有三个关键：一是全社会应该充分重视建立农村社会保障体系的重要性、紧迫性、复杂性，由政府主导、全面规划；二是将农村商业人身保险市场的发展作为全面建设小康社会、构建和谐社会的一个战略突破口；三是商业人身保险业不断进行体制、产品、管理和服务创新，积极探索适合农村商业人身保险市场的发展道路。

我们认为该模式是商业人身保险参与构建中国农村社会保障体系一个现实并且高效率的选择模式。除了上面分析的原因外，还因为：

第一，现阶段不少地方政府受财力约束，政府职能有限，无力发展农村社会保险，广大农民处于低保障、少保障、甚至无保障的状态。在农村社会保险不足和缺失状态下，商业人身保险在农村社会保障体系构建过程中起着先导和启蒙农村保险意识的重要作用。

第二，目前在中国广大农村，商业人身保险无论是服务网络、服务水平、保险精算技术，还是管理资金的效率等方面都比社会保险发达。

第三，党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。“各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。中国农村人口多、人口流动性大，地域广阔、发展不平衡，风俗习惯和文化传统迥异，所以，构建农村社会保障体系，在短期内模仿城市，以政府主导建立统一的农村社会保障体系还比较困难。商业人身保险可以不断开发多样化的保险产品，探索各种模式积极参与农村养老、医疗保险。

第四，从国外实践经验看，由于财政压力和政府主导的社会保障机制运营效率问题，商业人身保险在社会保障中的参与力度在提升，作用日益提高。商业人身保险越来越多参与社会保障基金日常管理、实现社会保障资金保值增值及实现个人保障平稳衔接等方面。这些都为商业人身保险在构建中国农村社会保障体系起主导作用，提高农民的保障水平提供了经验和借鉴。

第五，农村商业人身保险市场的发展，弥补了农村社会保障体系的不足和缺失。中国商业人身保险市场的成熟并逐步开拓农村市场,为农村社会保障体系的建设和运作提供了重要补充和宝贵的操作经验。随着商业性保险公司在农村进行挨家挨户的宣传,使保险的功能和作用不断深入人心，保险在农村的普及率明显提高。

第六，有利于从制度架构上解决农村社会保障体系建立成本高、基金保值增值困难、基金的管理不够规范与完善，挤占、挪用和非法占用基金的情况，做到效率与公平的兼顾。

四、商业人身保险在建立农村社会保障体系中的作用

1.商业人身保险在农村社会保障体系中的作用不断显现的条件

首先，农村传统的基本养老、健康以及意外风险防范保障体系逐渐失效。中国农村的传统保障是家庭养老和土地保障，但是，市场经济的发展使得家庭养老的思想基础动摇，计划生育以及家庭观念变化导致家庭的小型化也使得过去被视为个体风险的养老、健康和意外成为社会风险，家庭养老正在逐步瓦解；同时，由于，中国农村各地的土地价值不同，靠近发达或中心城市的土地价值较高，农民可以得到较高保障，而其他广大农村地区土地价值有限，农民不可能通过土地抵御较大风险。其次，各地农村基本没有完善的农村社会保险。除了经济发达的地区（例如，上海、苏州）和曾经进行过试点的区域（例如烟台）初步有一些农村的社会保险外，其他广大农村社会保险制度严重不足和缺失。农民除了遭受重大自然灾害由政府救济和提供低水平的福利外，遇到生、老、病、意外等风险往往得不到保障，生活会陷于窘迫，造成许多社会问题。第三，中国特有的“农民工现象”使得目前中国农村不可能建立统一的社会保障体系。目前中国有大量的农民工，他们流动在各个城市，为中国的城镇化和工业化进程起到了重要作用。但是由于农民工流动性大，无法用城镇保障的方式保障其风险，流动的农民工又迫切需要商业人身保险，各地进行了积极探索，其中上海保险公司发挥其网络和服务优势参与“农民工综合险”的探索为商业人身保险和社会保险发挥结合，商业人身保险公司与政府合作提供了经验。第四，农民最需要的保障内容，从与人身保障有关的角度看，广大农民最关心的风险是意外风险，健康风险、养老风险和个人财产增值风险。对于意外风险，解决温饱问题后，无论收入高低的农民都特别关注，农民形象地把这种风险叫“猫抓狗咬”。健康和医疗保险也是解决温饱后的农民越来越关注的内容。农村中较富裕的农民已开始关注个人养老和个人财产增值的风险。第五，多层次的人身保险是构建农村社会保障体系的核心和关键，而人身保险需要大量资金，专业化的精算技术、资产运用、缴费记录管理、养老金支付等技术和管理。因此，各地政府要么无力建立，要么试点的经验不成功。而商业人身保险恰恰可以提供这些方面的技术、网络、服务等运作经验和专业化管理，使得商业人身保险机构可以在构建农村社会保障体系中发挥重要作用。

2.商业人身保险在农村社会保障体系中的作用

从社会保障体系的构成来看，商业人身保险是社会保障体系的重要组成部分。通过长期的努力社会救济、社会福利、优抚安置和社会救助等在农村已经基本建立，而最缺失和农民最急需的是养老保险、医疗保险、失地农民养老保险、意外伤害保险等农村商业人身保险。

商业人身保险在构建农村社会保障体系中应该发挥重要作用，主要是指目前农村商业人身保险是农村社会保障体系的重要内容和农民最需要的保障。具体体现在以下几个方面。

第一，在中国广大农村地区，可以通过建立商业人身保险与社会保险的有效合作机制，例如：商业人身保险以适当方式参与新型农村合作医疗体制改革、被征地农民养老保险和城市农民工社会保障等，提高农村社会保障的效率和水平。

第二，在广大农村地区现有社会保障体系不能覆盖的领域，商业人身保险一方面可以提高低收入农民的保险意识，提供低收费、保障内容专一的产品（例如意外伤害保险）保障，同时商业人身保险还可以为较富裕农村居民（如个体工商户、种植养殖专业户、较高收入的外出务工人员等）提供一定保障产品（如：养老保险、综合医疗保险、综合意外伤害保险等），满足他们的多层次保障需求。

第三，对少数已经建立起较完善农村社会保障体系的地区（如上海、苏州等），商业人身保险可以采取适当方式参与，提高保险效率。利用商业人身保险所具有的精算、产品、网络服务、风险管理以及资产运营和管理优势，提高社会保障体系的效率（实际上，上海借鉴了商业人身保险的精算、风险管理、资金运营等技术，但其他地区没有上海这样的人才和技术条件），例如：利用商业人身保险的已有的网络提供理赔、养老金发放和管理等服务，减少社会保障的人员投入和运作成本；利用多元化的产品优势（如商业人身保险的产品种类多、养老保险产品附加大病医疗等），满足保障对象多元化的产品服务需求；利用商业人身保险的精算优势控制可能由死亡、利率变化等引起的风险（我们的调查中发现，许多地方社会保障部门设计的社会保障体系没有考虑这些风险或考虑不足，不久的将来将出现严重后果）；利用商业人身保险的风险管理、资产运营和管理优势提高资金使用效率和风险管理水平。

第四，对少数发达地区，如上海、苏州，社会保障已覆盖包括农村地区的所有居民，商业人身保险可以通过商业人身保险机制为居民提供更高层次的产品和更多的服务，满足农村居民更高水平的社会保障需求，提高社会保障的水平和层次。

第五，农村社会保障资金有限，对资金使用效率和安全性的要求都很高，在达到一定规模的条件下，商业人身保险在此方面可以发挥资产运营和管理优势，提高农村社会保障资金的投资收益和风险管理水平。

第六，弥补农村经济发展资金不足问题。社会保险形成的基金有着严格的管理，商业人身保险基金可以通过保单质押方式回到农民手中，使农村短缺的资金不至于大量流失。

五、社会保险与商业人身保险在构建农村社会保障体系过程中优势互补作用的结合点

根据中国农村的实际，我们认为社会保险与商业人身保险在构建农村社会保障体系过程中优势互补作用的结合点是，政府购买商业人身保险的各种“服务”。这是因为，首先，构建农村社会保障体系就像一场战役，社会保险和商业人身保险都是重要的方面军，农村复杂的社会经济状况和农民面临的新风险决定这是一场大的战役，社会保险和商业人身虽然各具有特点和优劣势，都不可能单独打赢这场大的战役，只有走优势互补之路。第二，现实告诉我们对于农民面临的养老、失地、医疗、农民工流动等风险，适用城市的社会保险无法单打独斗解决这些风险保障问题，实践证明以政府为主导，单独推进的农村社会养老探索是并不成功的。第三，商业人身保险在保险服务、网络、精算、风险管理、资产运营、市场占有率等方面的优势和积极参与农村社会保障的经验与启示,告诉我们社会保险与商业保险在构建农村社会保障体系过程中优势互补作用的结合点是，政府购买商业人身保险的各种“服务”。通过购买服务这个结合点，政府主导作用和社会保险的特点可以得到发挥，同时，在政府可以节约大量成本（人员、服务网络建设、管理等方面的成本），提高社会保险的效率，符合农村的实际。第四，商业人身保险在开拓农村市场时，面临着前期投入成本大、许多不确定性等因素，也不可能孤军推进，必须取得政府的多方面支持，否则，可能遭受重大损失。因此，积极发挥商业人身保险的社会管理功能，服务农村、农业和农民，走与社会保险的结合之路是一个必然选择。第五，一般理论认为商业人身保险只能在第三层面的保障发挥作用是不符合中国农村的实际的。根据上述我们对农村社会经济状况和农民的面临新风险分析、农村社会保障的现状判断、社会保险和商业人身保险的特点和有劣势对比，以及商业人身保险在构建农村社会保障中的经验和启示，在中国农村选择通过政府向商业人身保险购买各种“服务”这个结合点，商业人身保险在社会保障的一、二、三个层面上都可以起到积极重要作用。

根据上述分析，我们提出，走“政府主导、倡导，社会保险与商业人身保险积极参与相结合，即政府型与商业型相结合，以政府购买商业人身保险的各种服务为结合点，既体现政府的主导作用和社会保险的特长，又发挥商业人身保险优势的道路”是商业人身保险参与构建农村社会保障体系的努力方向和基本途径。

政府的作用体现在政策制定、组织、推动和监督三个方面，由政府下文建立农村保障基金，政府对基金的运作进行监督；而商业人身保险的优势体现在基金管理、灵活的投资运作，投资收益转为基金，返还给投保人，以及人才、网点、管理、服务等方面服务。

 

注：由中国保监会人身保险监管部、中国社会科学院保险与经济发展研究中心、生命人寿保险股份有限公司三方合作的“中国农村人身保险市场研究”课题于2005年2月启动，本文是该课题的部分成果。执笔人：王治超、张许颍、郭金龙。