卢驰文：农民工养老保险基金宜优先集中管理(1月19日)
完全积累制不适宜农民工养老保险
养老保险完全积累制确实有许多优点，但问题在于我国20世纪90年代就建立了城镇企业职工社会统筹和个人账户相结合的养老保险、医疗保险和失业保险制度，并且把城镇企业职工“统账”结合的部分积累制的社会保险模式作为机关事业单位职工社会保险制度改革的目标模式。我国正在推进统一的基本养老保险制度建设，如果农民工养老保险制度实行完全积累制，将会导致我国的养老保险制度改革走弯路，不利于工业化和城市化。具体来说，将会导致以下不利之处。
第一，可能引起城镇职工户口农业化。城镇职工要享受统筹部分即基础养老金，必须满足一定的条件，社保新人要缴费满15年，社保中人缴费也要满10年。在农民工与城镇职工养老保险制度二元化的前提下，缴费难满规定年限的城镇职工就会退出城镇职工养老保险体系，把户口转为农村户口从而转入农村养老保险体系，这样他们不仅能享受个人缴费部分，而且可以享受用人单位缴费部分。这样就导致城镇职工的社会保险管理出现混乱的局面，城镇职工农民化也是逆历史发展潮流的。
第二，如果农民工养老保险缴费比例与城镇职工完全相同，增添了农民工城市化新的制度性障碍。假设农民工养老保险缴费比例与城镇职工的完全相同，农民工养老保险实行完全积累制，缴费不论多少年限，都可以享受个人缴费部分，又可以享受用人单位缴费部分，因此，即使农民工户籍城市化了，他们也未必愿意将养老保险纳入城镇职工养老保险体系。一般情况下，“统账”结合的养老保险待遇与完全积累制下由个人账户资金转换的养老金水平不一样，当农民工认为自己转换为城镇职工养老保险体系合算时，就会想尽办法进入城镇职工养老保险体系；从城镇职工养老保险管理的角度看，把农民工纳入城镇职工养老保险体系，就会降低城镇职工养老保险待遇水平，城镇职工就会抵制农民工进入城镇职工养老保险体系。当农民工认为留在完全积累制体系内能享受更高水平的养老金待遇时，就不愿意城市化。这两种情形都为农民工城市化增添了新的制度性壁垒。
第三，如果农民工养老保险缴费比例与城镇职工的不同，违背了同工同酬的原则，不利于国家对社会保险缴费比例的管理，也不利于企业的公平竞争。完全积累制与部分积累制的缴费比例的测算依据不同，如果农民工与城镇职工实行不同的养老保险资金筹集制度，两种制度的缴费比例不一样，对企业的人工成本负担影响也不一样，会造成企业之间不公平竞争。
第四，如果农民工养老保险缴费比例和城镇职工完全相同，且采取完全积累制，则农民工的基本养老保险基金没有共济性；况且我国已经把建立“统账”结合的部分积累制作为社会保险制度改革的大方向，农民工养老保险采取完全积累制也与之相背离。
农民工养老保险转移统筹部分不是长久之计
有专家主张：农民工养老保险模式，可由国家制定统一的政策，实行单位缴费统一、个人缴费自主、可选择参保地的原则。“如果农民工选择在输入地按照城镇企业职工基本养老保险政策参保，应在转移养老保险关系以及个人账户资金时，连同纳入统筹基金中企业缴费部分的90％一并转回输出地。”
首先，“个人缴费自主”行不通。社会保险缴费必须采取强制性，即使是个人也不例外。尽管有用人单位缴费部分，然而一旦允许个人缴费自愿，很多人会放弃缴费，最终会影响农民工享受养老待遇水平，不足以保障退休农民工的基本生活。第二，“统筹基金中企业缴费部分的90％一并转回输出地”，这种做法不合理。农民工为劳动力输入地的经济发展作出了贡献，使用农民工的企业为输入地政府贡献了税收；社会保险经办机构资产购置、工作人员薪酬及办公经费本来就是由政府财政承担的。输入地政府在农民工养老保险统筹部分转移过程中克扣其中10％，不仅是无理的要求，而且会为养老保险基金的管理带来麻烦。第三，转移后的农民工养老保险到底是采取完全积累制还是部分积累制？社会养老保险制度分为现收现付制、部分积累制和完全积累制。现阶段农民工没有“社保老人”问题，因此不必选择现收现付制；如果采取完全积累制，不利于农民工的城市化；如果采取部分积累制，城镇职工基本养老保险也是采取部分积累制，而且国家正在致力提高其统筹层次，最终实现全国统筹。如果农民工养老保险采取部分积累制，转移统筹部分最多是权宜之计，不是根本办法；换言之，这种情形没有转移统筹账户资金的必要，不如优先实现中央统筹。
农民工养老保险基金优先实现中央集中管理的当务之策
提高基本养老保险统筹层次的改革任务比想象的复杂得多。省内各地区经济发展水平不平衡已经拖累了养老保险统筹层次的改革，各省经济发展水平更加不平衡。可以断定：如果不打破统筹账户基金分配的平均主义，如果不改革基础养老金的计发办法，养老保险省级统筹到中央统筹需要缓冲的时间较长。为避免贻误一代农民工的养老保险事业，故农民工养老保险应优先于城镇职工实现中央集中管理。具体措施如下：
第一，制定垂直管理的农民工养老保险制度，建立农民工养老保险缴费稽核审查平台与缴费查询系统。
第二，打破统筹账户基金分配的平均主义，并建立基础养老金水平与对统筹账户贡献高度正相关的制度，加快提高城镇企业职工基本养老保险统筹层次。
第三，上海农民工养老保险实行商业化运作，凡采取商业化运作的养老保险停办新业务，对已经商业化运作的养老保险资金继续按商业化处理或转为社会保险机构运营。
第四，禁止退保。在社会养老保险方面，禁止全国各地区农民工退保，以备农民工养老保险优先实现中央统筹。《江苏省农民工权益保护办法》明确规定，江苏省户籍的参保农民工，如果工作地点在省内变动，可以采取“只转移不退保”的办法。社会保险经办机构应当按照有关规定，及时为农民工办理社保关系保留及转移接续手续，不得以各种名义拒接农民工社会保险关系。对确实无法转移、接续社会保险关系的非本省户籍农民工，可以将其个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止社会保险关系。江苏省政府尚可从维护本省户籍农民工利益角度出发，提出禁止本省户籍农民工退保，却允许非江苏省户籍的农民工退保。但按照我国规定，农民工退保只能拿到个人账户里的钱，占到养老保险大部分的社会统筹部分并不能退，农民工一旦退保会吃不小的亏。而且如果农民工大规模退保，养老失去保障，将影响农村家庭生活，进而影响整个农村的稳定。为何中央政府不可以在全国范围内禁止农民工退保呢？
在中央政府实施禁止退保政策之前，各地区政府可以禁止外来人员退保，以等待国家对农民工的养老保险实现全国统筹；并承诺：如果农民工到了退休年龄还没有实现全国统筹，到了退休年龄的缴费农民工也可以享受养老金待遇。这里分两种情形：在同一统筹地区累计缴费时间没有满15年者，可以一次性领取养老保险个人账户的资金；在同一统筹地区累计缴费时间已经满15年者，可以按月享受基本养老金（即基础养老金和个人账户养老金）。
第五，调整用人单位以及个人缴费比例。按照如下档次调整：第一档：用人单位缴费比例10％，个人缴费比例4％；第二档：用人单位缴费比例15％，个人缴费比例6％；第三档：用人单位缴费比例20％，个人缴费比例8％。用人单位缴费比例和个人缴费比例之间的比值保持固定，逐步提高，直到与城镇职工基本养老保险的缴费比例完全相同，为农民工养老保险与城镇职工基本养老保险制度并轨创造有利的条件。
第六，北京和广东农民工养老保险缴费和当地城镇企业职工相同，应该把农民工及其用人单位的养老保险资金收归中央集中管理。如果这些地区把农民工的养老保险基金已经用于支付城镇职工养老保险待遇，或挪作他用，地方财政就必须挤出一部分资金保证农民工的养老保险基金移交到中央管理。如果这些地区对农民工的养老保险基金做了专户储存或投资，基金质量完好，那么对这些地区的财政也不会产生什么影响。有大量的农民工退保，退保只能退个人账户资金，不能退统筹部分资金。没有退还的统筹账户资金也应该稽核清楚，并收归中央集中管理，以防止这笔资金成为地方社会保险经办机构腐败的诱因。